德國環境治理：不靠命令靠經濟立法
2018/7/26 9:58:36??????點擊：
20世紀50-70年代，世界各國需要解決的首要問題是如何從第二次世界大戰中恢復，在此背景下，各國相繼發展了一大批重工業、重化工業項目，但卻忽視了環境保護，形成了環境污染型經濟結構。
德國也不例外。20世紀70年代初，德國CO2排放量大幅增加，水生物急劇減少，發生了垃圾場土壤和地下水污染等一系列環境公共危害事件。
德國最大的環保非政府組織“自然保護聯盟”主席契普克描述，那時“萊茵河沿岸企業把工業廢水直接排入河中，致使河流污染嚴重。有人形象地比喻，把照片底版扔到萊茵河里都能顯影。”柏林技術大學環保專家曲希勒教授談道，那時，在德國工業重地魯爾區，人們看不到蔚藍的天空，早晨穿的白汗衫到晚上就臟了。
環境惡化給政府帶來了壓力，環境沖突演變為社會沖突。當時的西德政府為了給民眾一個滿意的答復，不得不采取立法、征稅、生態補償和調整能源結構等一系列的環境經濟政策治理環境，并開始反思工業現代化。
環境經濟立法
從20世紀70年代起，德國出臺了一系列環境保護方面的法律法規。
1984年，德國頒布了針對大型焚燒廠煙氣排放的限制性法令，計劃削減70%以上的二氧化硫排放量；1986年，德國成立環境、自然資源保護和核安全部，并于同年出臺《廢棄物法》；1987年德國率先實行環保標志制度，旨在對產品的全過程環境行為進行控制和管理；上世紀90年代初，德國議會將環境內容寫進修改后的《基本法》，在《基本法》第20條A條款中這樣寫道：“國家應該本著對后代負責的精神保護自然生存基礎條件”，這一條款對德國整個政治領域產生了重大影響。
目前，德國已擁有世界上最完備、最詳細的環境保護法律體系，聯邦及各州的環境法律、法規有8000部，還實施了約400個歐盟的相關法規。
在德國與環保相關的法律法規中，經濟環保法構成了德國環保立法的另一重要方面，并在一定程度上促進了德國經濟生態化和綠色經濟的形成與發展。以下主要介紹《循環經濟法》、《商品包裝條例》與《可再生能源法》等三部有代表性的法規。
為了解決經濟增長與資源消耗、環境保護的問題，德國于1994年頒布了《循環經濟法》，自1996年10月開始施行。該法規定了避免廢棄物產生、物品循環利用和最終無害化處置的三項原則：首先，在生產階段要避免廢棄物的產生；其次，無法避免的廢物和經過消費者使用的包裝廢物、舊貨等要回收和循環利用；第三，對不能再利用的最終廢物應進行無害化處置，使整個生產和消費系統成為一個循環經濟體系。
1991年6月，德國實施的《商品包裝條例》首次以法律形式確定了產品責任原則和商品包裝回收原則，即商品生產者有義務回收和利用使用過的產品，包裝生產商有義務回收使用過的包裝材料。該法直接促使德國95家生產、銷售商于1990年組成DSD組織，從而形成了德國垃圾處理的“二元體系”。
退出核能和開發可再生能源是1998年后紅綠聯合政府最重要的生態經濟發展政策之一。德國聯邦議院于2000年2月通過的《可再生能源法》于當年4月1日實施，以促進太陽能、風能、水能、生物能和地熱能的進一步開發。
該法律的目標是到2010年將可再生能源的份額至少提高到12.5%，到2020年至少提高到20%。在該法的框架下，2003年聯邦政府制定了住房改造計劃，采用節能技術改造建筑，2004年推出了新車油耗標準，在可持續發展的原則下使能源不斷生態化，減少能源消費的同時開發可再生能源。
可以看出，德國的環境經濟立法有以下三個特點：首先是立法時間早，與其他發達國家相比，德國的環境經濟立法普遍提前三至五年，而與發展中國家相比，則普遍提前十年以上；第二是意識先進，德國不僅較早地將環境內容寫入《基本法》，也較早意識到了用經濟杠桿調節發展與環保的關系，而且也較早地提出了一些新的概念、體系并以法律的形式加以鼓勵或調節，如循環經濟、可再生能源等；第三是范圍廣闊、規定細致，這樣不僅可以做到有法可依、有法必依，也將鉆法律漏洞的可能性降到最低。
生態環保稅收
征收生態環保稅是促進環保、保護生態的法律杠桿，在一定程度上可以使經濟界開拓節能潛力，開發和利用可再生能源，研制節能產品和節能生產工藝，提高公民對低耗能節能型產品的使用意識。
隨著1999年4月《生態稅改革實施法》的生效，德國在生態稅改革方面邁出了第一步，改革主要涉及石油、汽油、取暖油、天然氣和電力等能源。2003年，德國又頒布了《進一步發展生態稅改革方案》，將稅收從按勞動力因素負擔轉為按環境消費因素負擔。
除了專門的生態稅，德國還在其他法律法規中制定了多項稅種作為其環境經濟政策的一部分，其中的典型代表是機動車輛稅與包裝稅。
德國的機動車輛稅是真正意義上的稅，該稅向機動車使用者征收。對于交通法上許可的總重量在3.5噸以下的載重汽車、公共汽車以及機動車輛，每200公斤（或以下）每年須繳納數額不等的稅款。
包裝稅根據上文提到的《商品包裝條例》征收，目的在于避免或減少包裝對環境產生的負面作用。首先要避免包裝垃圾，其次要將包裝的重復利用、原料利用以及其他形式的利用置于包裝垃圾清除的優先地位。
生態補償：易北河的治理
易北河上游在捷克，中下游在德國，1980年以前從未開展過流域整治，水質日益下降。1990年以后，德國和捷克達成共同整治易北河的雙邊協議，目的是長期改良農用水灌溉質量，保持兩河流域生物多樣性，減少流域兩岸污染物的排放。
易北河流域整治的經費來源于四個方面：一是排污費。居民和企業的排污費統一交給污水處理廠，污水廠按一定比例保留部分資金后上交國家環保部門；二是財政貸款；三是研究津貼；四是下游對上游的經濟補償。
2000年，德國環保部拿出900萬馬克給捷克，用于建設捷克與德國交界的城市污水處理廠，整個項目的完成約需要2000萬馬克。現在，易北河水質已大為改善。此后，德國又開始在三文魚絕跡多年的易北河中投放魚苗，并取得了可喜成績。
這個例子不僅說明生態補償機制的建立必要且可行，生態補償機制不僅可以在省內、國內建立，也可以跨國建立。
德國生態補償機制的最大特點是資金到位，核算公平。
資金支出主要是橫向轉移支付。所謂“橫向轉移”，就是由富裕地區向貧困地區轉移支付，就是通過轉移支付改變地區間的既得利益格局，實現地區間公共服務水平均衡。德國轉移支付的另一個重要特點是州際間橫向轉移支付，橫向轉移支付基金由兩項資金組成：扣除劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數直接分配給各州；財政較富裕的州按照統一標準撥給不富裕的州。
能源利用生態化
能源利用生態化主要涉及能源利用方式的轉變，即從能源的來源上看，逐步擺脫對一次能源的依賴，轉為發展二次能源和可再生能源；從能源的利用方式上看，逐步提高單位能源的利用效率。自上世紀80年代至今，德國的環境經濟政策在能源利用生態化方面取得了顯著的成果。
德國能源需求量大但能源資源緊缺，其褐煤、石煤儲量豐富，石油、天然氣相對匱乏。這就造成了德國能源結構中對褐煤的強烈依賴，據統計，1996年德國的能源消費結構中褐煤占11.5%。
隨著德國環境經濟政策開始注重生態，德國工業界承諾降低二氧化碳排放量，褐煤開采和消耗呈下降趨勢，1999年能源消耗中褐煤下降了2.9%，石煤下降了6.5%。若從一次能源的整體消耗看，截至2010年，德國一次能源的消耗量為14044×1015焦耳，是1990年的94.2%。
在降低一次能源消耗量的同時，德國大力發展清潔能源和可再生能源。近年來，德國可再生能源占能源總產出比重從1990年的1.5%提升到2011年的11.3%，并于2007年超過OECD國家的平均水平。
德國也不例外。20世紀70年代初，德國CO2排放量大幅增加，水生物急劇減少，發生了垃圾場土壤和地下水污染等一系列環境公共危害事件。
德國最大的環保非政府組織“自然保護聯盟”主席契普克描述，那時“萊茵河沿岸企業把工業廢水直接排入河中，致使河流污染嚴重。有人形象地比喻，把照片底版扔到萊茵河里都能顯影。”柏林技術大學環保專家曲希勒教授談道，那時，在德國工業重地魯爾區，人們看不到蔚藍的天空，早晨穿的白汗衫到晚上就臟了。
環境惡化給政府帶來了壓力，環境沖突演變為社會沖突。當時的西德政府為了給民眾一個滿意的答復，不得不采取立法、征稅、生態補償和調整能源結構等一系列的環境經濟政策治理環境，并開始反思工業現代化。
環境經濟立法
從20世紀70年代起，德國出臺了一系列環境保護方面的法律法規。
1984年，德國頒布了針對大型焚燒廠煙氣排放的限制性法令，計劃削減70%以上的二氧化硫排放量；1986年，德國成立環境、自然資源保護和核安全部，并于同年出臺《廢棄物法》；1987年德國率先實行環保標志制度，旨在對產品的全過程環境行為進行控制和管理；上世紀90年代初，德國議會將環境內容寫進修改后的《基本法》，在《基本法》第20條A條款中這樣寫道：“國家應該本著對后代負責的精神保護自然生存基礎條件”，這一條款對德國整個政治領域產生了重大影響。
目前，德國已擁有世界上最完備、最詳細的環境保護法律體系，聯邦及各州的環境法律、法規有8000部，還實施了約400個歐盟的相關法規。
在德國與環保相關的法律法規中，經濟環保法構成了德國環保立法的另一重要方面，并在一定程度上促進了德國經濟生態化和綠色經濟的形成與發展。以下主要介紹《循環經濟法》、《商品包裝條例》與《可再生能源法》等三部有代表性的法規。
為了解決經濟增長與資源消耗、環境保護的問題，德國于1994年頒布了《循環經濟法》，自1996年10月開始施行。該法規定了避免廢棄物產生、物品循環利用和最終無害化處置的三項原則：首先，在生產階段要避免廢棄物的產生；其次，無法避免的廢物和經過消費者使用的包裝廢物、舊貨等要回收和循環利用；第三，對不能再利用的最終廢物應進行無害化處置，使整個生產和消費系統成為一個循環經濟體系。
1991年6月，德國實施的《商品包裝條例》首次以法律形式確定了產品責任原則和商品包裝回收原則，即商品生產者有義務回收和利用使用過的產品，包裝生產商有義務回收使用過的包裝材料。該法直接促使德國95家生產、銷售商于1990年組成DSD組織，從而形成了德國垃圾處理的“二元體系”。
退出核能和開發可再生能源是1998年后紅綠聯合政府最重要的生態經濟發展政策之一。德國聯邦議院于2000年2月通過的《可再生能源法》于當年4月1日實施，以促進太陽能、風能、水能、生物能和地熱能的進一步開發。
該法律的目標是到2010年將可再生能源的份額至少提高到12.5%，到2020年至少提高到20%。在該法的框架下，2003年聯邦政府制定了住房改造計劃，采用節能技術改造建筑，2004年推出了新車油耗標準，在可持續發展的原則下使能源不斷生態化，減少能源消費的同時開發可再生能源。
可以看出，德國的環境經濟立法有以下三個特點：首先是立法時間早，與其他發達國家相比，德國的環境經濟立法普遍提前三至五年，而與發展中國家相比，則普遍提前十年以上；第二是意識先進，德國不僅較早地將環境內容寫入《基本法》，也較早意識到了用經濟杠桿調節發展與環保的關系，而且也較早地提出了一些新的概念、體系并以法律的形式加以鼓勵或調節，如循環經濟、可再生能源等；第三是范圍廣闊、規定細致，這樣不僅可以做到有法可依、有法必依，也將鉆法律漏洞的可能性降到最低。
生態環保稅收
征收生態環保稅是促進環保、保護生態的法律杠桿，在一定程度上可以使經濟界開拓節能潛力，開發和利用可再生能源，研制節能產品和節能生產工藝，提高公民對低耗能節能型產品的使用意識。
隨著1999年4月《生態稅改革實施法》的生效，德國在生態稅改革方面邁出了第一步，改革主要涉及石油、汽油、取暖油、天然氣和電力等能源。2003年，德國又頒布了《進一步發展生態稅改革方案》，將稅收從按勞動力因素負擔轉為按環境消費因素負擔。
除了專門的生態稅，德國還在其他法律法規中制定了多項稅種作為其環境經濟政策的一部分，其中的典型代表是機動車輛稅與包裝稅。
德國的機動車輛稅是真正意義上的稅，該稅向機動車使用者征收。對于交通法上許可的總重量在3.5噸以下的載重汽車、公共汽車以及機動車輛，每200公斤（或以下）每年須繳納數額不等的稅款。
包裝稅根據上文提到的《商品包裝條例》征收，目的在于避免或減少包裝對環境產生的負面作用。首先要避免包裝垃圾，其次要將包裝的重復利用、原料利用以及其他形式的利用置于包裝垃圾清除的優先地位。
生態補償：易北河的治理
易北河上游在捷克，中下游在德國，1980年以前從未開展過流域整治，水質日益下降。1990年以后，德國和捷克達成共同整治易北河的雙邊協議，目的是長期改良農用水灌溉質量，保持兩河流域生物多樣性，減少流域兩岸污染物的排放。
易北河流域整治的經費來源于四個方面：一是排污費。居民和企業的排污費統一交給污水處理廠，污水廠按一定比例保留部分資金后上交國家環保部門；二是財政貸款；三是研究津貼；四是下游對上游的經濟補償。
2000年，德國環保部拿出900萬馬克給捷克，用于建設捷克與德國交界的城市污水處理廠，整個項目的完成約需要2000萬馬克。現在，易北河水質已大為改善。此后，德國又開始在三文魚絕跡多年的易北河中投放魚苗，并取得了可喜成績。
這個例子不僅說明生態補償機制的建立必要且可行，生態補償機制不僅可以在省內、國內建立，也可以跨國建立。
德國生態補償機制的最大特點是資金到位，核算公平。
資金支出主要是橫向轉移支付。所謂“橫向轉移”，就是由富裕地區向貧困地區轉移支付，就是通過轉移支付改變地區間的既得利益格局，實現地區間公共服務水平均衡。德國轉移支付的另一個重要特點是州際間橫向轉移支付，橫向轉移支付基金由兩項資金組成：扣除劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數直接分配給各州；財政較富裕的州按照統一標準撥給不富裕的州。
能源利用生態化
能源利用生態化主要涉及能源利用方式的轉變，即從能源的來源上看，逐步擺脫對一次能源的依賴，轉為發展二次能源和可再生能源；從能源的利用方式上看，逐步提高單位能源的利用效率。自上世紀80年代至今，德國的環境經濟政策在能源利用生態化方面取得了顯著的成果。
德國能源需求量大但能源資源緊缺，其褐煤、石煤儲量豐富，石油、天然氣相對匱乏。這就造成了德國能源結構中對褐煤的強烈依賴，據統計，1996年德國的能源消費結構中褐煤占11.5%。
隨著德國環境經濟政策開始注重生態，德國工業界承諾降低二氧化碳排放量，褐煤開采和消耗呈下降趨勢，1999年能源消耗中褐煤下降了2.9%，石煤下降了6.5%。若從一次能源的整體消耗看，截至2010年，德國一次能源的消耗量為14044×1015焦耳，是1990年的94.2%。
在降低一次能源消耗量的同時，德國大力發展清潔能源和可再生能源。近年來，德國可再生能源占能源總產出比重從1990年的1.5%提升到2011年的11.3%，并于2007年超過OECD國家的平均水平。
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